|
У государства существует широкий спектр инструментов влияния на экономику. Одним из них является государственно-частное партнерство. Что оно собой представляет? В каких случаях к нему обращаются? Можно ли привести примеры реализованных проектов ГЧП? Общая информация Для начала давайте разберемся с терминологией. ГЧП - это один из множества способов развить общественную инфраструктуру, который базируется на долгосрочном взаимодействии бизнеса и государства. При этом частная сторона принимает участие не только в проектировании, финансировании и строительстве объекта, но и в его последующей эксплуатации, предоставлении услуг на созданной базе, техническом обслуживании и реконструкции. Какие цели при этом преследуются? Главное, чего хочет достичь государство - стимулирование привлечения инвестиций частных лиц и структур в производство потребительских товаров, услуг, работ. Этот подход применяется тогда, когда необходимо обеспечить определенное публично-правовое образование за счет конкретного бюджета, а также сократить участие властных структур в определенном секторе экономики. Последнее выполняется исключительно в тех случаях, когда бизнес может эффективно выполнять возложенные на него обязанности. С юридической точки зрения ГЧП - это форма взаимоотношений определенного публично-правового образования (например, Российской Федерации, отдельного субъекта РФ, конкретного муниципального образования) и частных лиц. Строятся они на соглашении концессионном (КС) или государственно-частном партнерстве (СГЧП), которые заключаются между участниками. По своей природе они являются гражданско-правовыми документами. Законодательные основы Итак, мы уже выяснили, что собой представляет ГЧП. Это неплохое начало, но для более внимательного изучения необходимо узнать множество деталей, на которых базируется этот механизм. Законодательное определение для него содержится в федеральном законе № 224-ФЗ от 13.07.2015. В статье № 3 дается определение ГЧП. Это было уже рассмотрено ранее. Более интересными являются понятия СГЧП и КС. С точки зрения законодательства - это самостоятельные правовые институты. Таким образом, рассмотрение, заключение и реализация соглашений регулируется разными федеральными законами. Но при этом КС является одной из моделей (форм) ГЧП. Чтобы заключить соглашение, необходимо решение уполномоченного публичного органа, который представляет интересы определенного публично-правового образования. В нем должно четко и недвусмысленно быть объявлено о начале реализации конкретного проекта. Для заключения КС или СГЧП законодательством предусмотрен процесс проведения торгов в виде конкурса, на котором участники борются за право заключить соглашение. Хотя предусмотрены и отдельные случаи, когда оно заключается без него. Механизм ГЧП - это популярная и быстроразвивающаяся форма взаимодействия между частными инвесторами и государством, которая предполагает распределение рисков между ними. О моделях и законодательных моментах Как ранее говорилось, СГЧП и КС являются самостоятельными правовыми институтами. Отличие между ними заключается вот в чем: - Концессионное соглашение (КС) регулируется федеральным законом № 115-ФЗ от 21.07.2005. Оно предусматривает право государства (муниципального образования) на собственность объекта соглашения.
- Соглашение государственно-частного партнерства (СГПЧ) регулируется федеральным законом № 224-ФЗ от 13.07.2015. В данном случае предусматривается, что объект соглашения находится в частной собственности. Но только в случае соблюдения требований, имеющихся в законодательстве.
Вот такие формы ГЧП предусмотрены. Какая именно из них будет использована, зависит от преследуемых целей. Какие общие свойства имеют формы ГЧП? Вкратце, это: - Долгосрочный характер партнерства. Он необходим для возврата частных инвестиций, а также комплексности этого проекта. Как пример: длительность СГЧП не может быть меньше трех лет.
- Распределение рисков и ответственности благодаря привлечению частного партнера не только к созданию объекта, но и его последующей эксплуатации и техническому обслуживанию. Это обязательное условие для формирования структурированных отношений между сторонами в рамках проекта. Также на этапе подготовки поиск оптимального положения является наиболее сложным.
- Полное или частичное финансирование создаваемого объекта общественной инфраструктуры со стороны частного партнера. Это основное отличие ГЧП от государственных заказов. При этом публичный партнер или концедент может компенсировать определенную часть затрат, которые были направлены на объект соглашения.
О преимуществах для частной стороны 
Что же получает инвестор, который выбирает государственно-частное партнерство? Механизмы реализации ГЧП закрепляются в долгосрочном соглашении. Также частник может получить земельный, лесной, водный участок без торгов (но только для реализации оговоренных целей). Еще один приятный момент - это возможность софинансирования проекта публичной стороной или же получение дополнительных гарантий (например, минимальной доходности). Благодаря наличию довольно широких возможностей для работы часто используются дополнительные способы увеличения выручки. Это и оказание дополнительных платных услуг, и применение оптимальных решений, которые позволяют снизить траты на этапах как создания, так и использования объекта. Также эта модель позволяет закрепиться в сферах, которые традиционно считаются государственными. Кроме того, часть рисков передается публичному партнеру. Это позволяет более уверенно смотреть на реализацию проекта и его последующую эксплуатацию. О преимуществах для государства 
Вот мы и ответили на вопрос о том, что привлекает частный бизнес в ГЧП. А какова выгода для государства? Вот краткий перечень основных преимуществ, которые приносит развитие ГЧП: - Возможность привлекать частных инвесторов к финансированию и созданию инфраструктурных проектов в условиях, когда нет необходимого объема бюджетных средств. Этот способ позволяет не увеличивать долговую нагрузку в рамках текущего периода.
- Возможность объединить в одном проекте различные этапы создания (проектирование, строительство, использование).
- Приобретается не объект, а услуга за счет платежей, которые привязаны к объему и качеству. Это способствует развитию конкуренции.
- Возможность использования ресурсов и компетенции частного сектора для оказания социально значимых услуг, а также для повышения их качества.
- Снижение присутствия государства в экономике.
Наиболее важным и перспективным здесь является первый пункт. Следует признать, что у государства не хватает денег на полное выполнение всех взятых на себя обязательств. Поэтому механизм ГЧП позволяет минимизировать все негативные моменты и сделать жизнь более комфортной как для граждан, так и для тех, кто обязан заботиться о нас. Об организации Как же устроены проекты ГЧП? Чтобы ответить на этот вопрос, давайте рассмотрим организационные моменты. Основное внимание уделяется процессу подготовки и проведения публичной процедуры, во время которой выбирается частный партнер, заключается с ним контракт, который определяет деятельность, обязанности и права сторон для достижения оговоренных целей, а также обеспечивается контроль за исполнением взятых на себя обязательств. Государственные контракты в виде документов могут быть оформлены в нескольких формах: - Акционерное соглашение.
- Договор услуг.
- Аренда публичной собственности с принятием частными участниками на себя обязательств по ее улучшению.
- Инвестиционный договор по созданию объекта.
- Концессионное соглашение.
- Договор подряда под ключ в рассрочку.
По сути, государственные контракты делятся на две модели (об этом ранее говорилось). Но в их основе лежат различные законодательные документы. Перечисленный только что список - это форма контракта, которую он принимает на практике. Это хоть и не значительное, но чрезвычайно важное отличие. О примерах 
Итак, нами уже было рассмотрено понятие, формы, возможные области применения и модели ГЧП. Этой теории хватит, чтобы иметь базу, позволяющую разбираться в реальных ситуациях. Чтобы лучше ознакомиться со всеми механизмами, будут рассмотрены примеры ГЧП как регионального, так и федерального уровня. И первым на очереди у нас Камчатский край. В 2010 году там было подписано соглашение о взаимодействии и сотрудничестве, что позволяло привлекать средства различных источников для финансирования перспективных инвестиционных проектов. Как дополнение на уроне самого Камчатского края был принят нормативно-правовой документ «О государственно-частном партнерстве». Было предусмотрено ГЧП в виде концессионных соглашений в сфере энергетики. При этом проекты создаются на принципах государственного (или муниципального) и частного партнерств. На территории Камчатского края предусмотрена передача на время объектов имущества с целью реконструкции и последующей модернизации. Еще один интересный момент, о котором не было упомянуто ранее, - это плата концедента. В чем ее суть? В случаях, когда предусмотрен этот механизм, государство (или орган местной власти) может выплачивать партнеру определенную сумму. Это необходимо в случаях реализации проектов, обладающих низкой инвестиционной привлекательностью. В качестве примера можно назвать социальные объекты. А что с примерами на федеральном уровне? 
Можно ли рассказать здесь о чем-то? Да, есть целый ряд событий, которые были следствием ГЧП. Что же интересует частный бизнес в данном случае? Например, можно привести несколько громких случаев, связанных с транспортной сферой. В первую очередь следует вспомнить о строительстве западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге, а также трассу от города к Москве. Но, пожалуй, наибольшую известность в стране приобрела система взимания платы с грузовых автомобилей «Платон», из-за которой довольно длительное время наблюдались забастовки по всей стране. Всего по состоянию на март 2017 года было зарегистрировано 1 340 проектов, построенных по схеме государственно-частного партнерства. Из них на этап эксплуатации (то есть, успешно реализованных) выведено 426. Где же они создаются? Какие сферы ГЧП позволяет подлатать? Основная их часть выпадает на коммунальное хозяйство. Здесь был зарегистрирован 901 проект. Затем идет сфера энергетики, однако она может похвастаться только 133 соглашениями. Еще 81 проект - к сфере транспорта. Все остальные достигнутые соглашения относятся к области социальной инфраструктуры. Но просто количественные цифры не дают полного представления. Поэтому давайте поговорим о стоимости. Сколько денег получили проекты ГЧП? Точнее, частных вложений, ведь государственные деньги - это наши средства, собранные как налоги. В данном случае было привлечено около 700 миллиардов рублей. При этом 440 из них направлены на региональные проекты. О критике Практически всегда можно найти людей, недовольных каким-либо нововведением. ГЧП в России тоже поддается критике. И это делают не только простые граждане, но и многие высокопоставленные государственные служащие. Так, можно привести слова главы ФАС Игоря Артемьева, который первого марта 2017 года журналистам заявил, что целый ряд проектов государственно-частного партнерства является имитацией концессии. В качестве аргументации он сообщил, что в них все расходы компенсируются за счет бюджета. И частные компании не вкладывают своих средств. Дополнительно об этом сообщил заместитель главы ФАС Рачик Петросян. По его словам, государственно-частное партнерство используется как механизм для обхода госзакупок. И в качестве подобного злоупотребления был приведен пример строительства дороги Стерлитамак-Магнитогорск. Одновременно эти слова в штыки воспринимают другие высокопоставленные государственные служащие. Так, например, заместитель министра экономического развития Станислав Воскресенский заявил, что такие заявления представляют угрозу для работы всего механизма ГЧП. Возможности развития Безусловно, механизм государственно-частного партнерства заслуживает внимания. Он позволяет сконцентрироваться на создании необходимых проектов, на которые в данный момент времени у государства нет денег. Также благодаря ГЧП можно держать под контролем уровень долгов и успешно реализовывать стратегию по их уменьшению. Но, увы, здесь есть место и для многих негативных аспектов. 
Например, если было достигнуто соглашение о том, что работа над проектом финансируется и из бюджета, и из частных средств, то спустя определенное время может оказаться, что по факту все полученные деньги направлялись, скажем, в офшор. Необходимо работать над тем, чтобы такого не происходило. Также довольно остро стоит вопрос о коррупции. К примеру, после принятия решения о внедрении системы «Платон» было множество неудовлетворенных людей, которые считали, что это результат близкой дружбы Ротенбергов с президентом Российской Федерации. Но тот факт, что об этом говорят, кое-что да значит. Конечно, недостатки есть, но пока с этим будут бороться, совершенствуя сам механизм, дела будут постепенно улучшаться. Не следует считать, что абсолютно все ужасно. Ведь есть люди вроде Игоря Артемьева, которые высказываются против всех недостатков. И есть правоохранительные структуры, борющиеся с преступностью.
§ 3. Механизмы государственно-частного партнерстваВ нашем законодательстве часто используются такие определения, как «механизм государственно-частного партнерства»; «партнерство государства с бизнес-сообществом»; «частно-государственные формы финансирования» и др. Определить исходя из подобных определений механизм государственно-частного партнерства довольно сложно, поскольку пока они не имеют необходимого количества конкретизирующих правовых положений, достаточных для определения механизма любого из видов сотрудничества органов власти с кем-либо. Например, в приложении 53 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2007 год» указывалось на проект «Содействие развитию государственно-частных партнерств» . В статье 3 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития» есть положение о том, что банк для достижения целей… «участвует в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства». Недостаточность четкой правовой регламентации некоторых из элементов механизма государственно-частного партнерства, к сожалению, также пока не позволяет использовать единообразные правила для «работы» некоторых целевых программ, в которых планировалось использовать механизмы государственно-частного партнерства. Например, в Федеральной целевой программе «Юг России (2008-2012 годы)» указывается, что Программа формируется в том числе на основе «принципа развития механизмов государственно-частного партнерства
при реализации инфраструктурных проектов». В первый раздел этой Программы включены мероприятия, которые должны быть направлены на устранение инфраструктурных ограничений развития экономики на принципах государственно-частного партнерства. При этом четко не устанавливается, каким образом может произойти «снятие инфраструктурных ограничений экономического роста, при низком уровне обеспеченности инженерной инфраструктурой, который препятствует притоку частных инвестиций в капиталоемкие проекты в сфере промышленного, сельскохозяйственного производства и электроэнергетики». В Программе лишь декларативно говорится, что это произойдет в варианте, когда «на 1 руб., выделенный из федерального бюджета, удастся привлечь в экономику региона около 8 руб. частных инвестиций» и не указывается, на каких условиях будут привлечены частные инвесторы. Можно предположить, что на самом деле речь идет о том, что для частных инвесторов могут быть созданы определенные условия или сделаны предложения, «от которых трудно отказаться», о чем в Программе прямо не говорится. И такие частные инвесторы, может быть, будут инвестировать свои средства в объекты, предусмотренные Программой, но, может быть, и не будут этого делать. В данном случае речь идет о чем-то другом, не имеющем ничего общего с государственно-частным партнерством. Было бы более ясным, если бы в этой Программе были указаны и принципы, на основе которых планируется привлекать частные инвестиции, и риски, которые могут возникать при реализации Программы, а также кто из участников Программы эти риски будет нести. В Программе могли быть также указаны те из участников, кто берет на себя ответственность покрытия расходов, не предусмотренных Программой, но возникающих как непредвиденные (объективно обусловленные), и т. д. Рекомендаций о вариантах «закладки» основ будущих элементов механизма государственно-частного партнерства в целевые программы может быть немало. Большинство из них относится к нормам и правовым положениям, которые целесообразно включать в целевые программы, с тем чтобы они могли обеспечить бесперебойное осуществление сотрудничества органов власти с субъектами негосударственного управления в виде государственно-частного партнерства. Именно нормы и правовые положения являются «каркасом», основой механизма государственно-частного партнерства, на котором можно «культивировать» иные элементы, способствующие нормальной, бесперебойной работе при осуществлении партнерства с органами власти. Условно такие нормы и правовые положения можно объединить в некую группу, они могут помочь ориентироваться не только при формировании различного рода документов, но и помогут использовать реально работающие механизмы государственно-частного партнерства в практике программно-целевых способов решения общегосударственных задач. В эту группу можно включить следующее: нормы и правовые положения, определяющие цели и задачи партнерства, планируемые результаты (которые ожидается получить в ходе партнерства); нормы о процедурах принятия решения о вступления в партнерство, о порядке участия в партнерстве и «выхода» из него; нормы, регламентирующие порядок взаимодействия участников партнерства на всех этапах сотрудничества (от принятия решения о вступлении в партнерские отношения до принятия решения о прекращении взаимоотношений участников партнерства); нормы, определяющие координирующий в партнерстве центр (координатора партнерства) и объем его полномочий; нормы и правовые положения, определяющие права и обязанности участников партнерства, риски, которые каждый из них несет. Все эти нормы и правовые положения должны приниматься либо участниками партнерства, либо лицами, представляющими интересы участников партнерства или заинтересованными в партнерстве лицами. Со стороны органов власти – соответствующими должностными лицами. Со стороны субъектов негосударственного управления – лицами, уполномоченными принимать соответствующие их правовому статусу решения. В качестве дополнительных элементов к перечисленным выше нормам и правовым положениям, необходимых для обеспечения осуществления государственно-частного партнерства, могут быть особые условия по финансированию. Особый порядок финансирования при осуществлении государственно-частного партнерства обусловлен тем, что, во-первых, в период такого вида партнерства, как правило, реализуются крупные проекты, которые невозможно осуществить без участия частного бизнеса. Во-вторых, все участники партнерства могут нести риски на заранее оговоренных условиях. В-третьих, проекты, реализуемые на условиях государственно-частного партнерства, как правило, нуждаются в политической поддержке. В-четвертых, реализация проектов на условиях партнерства с органами власти может проходить успешнее, чем в обычном режиме, проекты реализовываться в более короткие сроки, особенно если будут предоставлены льготы и преференции, упрощенный порядок прохождения административно-правовых режимов (лицензирования, получения разрешений, проведения экспертиз и т. д.). Это возможно, если заинтересованные в партнерстве органы власти будут использовать в этих целях административный ресурс. Объединение финансов (государственных и частных) для проектов, реализуемых на условиях государственно-частного партнерства, может происходить в том же порядке, как и при проектном финансировании. Это чаще всего и происходит при реализации государственной политики с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Если говорить о правовой основе механизма государственно-частного партнерства, то это система установленных в законодательстве форм, видов и методов регулирования отношений между органами публичной власти, юридическими или физическими лицами или их объединениями.
Элементов, из которых может состоять механизм государственно-частного партнерства, множество. В данном параграфе мы остановились лишь на основных из них – правовых. В юриспруденции механизм государственно-частного партнерства обозначается как совокупность взаимосвязанных между собой норм и правил, позволяющих участникам партнерства взаимодействовать друг с другом на законной (легальной) основе. Это может быть достигнуто, если, с одной стороны, будет обеспечена внутренняя упорядоченность и согласованность между нормами и правилами, а с другой – эти нормы будут дифференцированы и иметь относительную автономность.
В российском законодательстве для основы механизма государственно-частного партнерства имеются нормы конституционного, административного и гражданского законодательства. Более того, можно говорить о том, что правовые основания для создания разных вариантов механизма государственно-частного партнерства мы уже имеем. Динамика развития элементов механизма продолжает наблюдаться. Они и далее, в процессе осуществления партнерств, могут развиваться. Их функционирование будет зависеть от слаженности в работе и эффективности взаимодействия участников партнерств между собой. Но это уже не зависит от норм права, это лежит в иной плоскости (экономической, социальной, политической и т. д.). § 4. Виды государственно-частного партнерстваСотрудничество органов публичной власти с юридическими или физическими лицами может относиться и к социальной сфере
, и к сфере экономики
, и к публично-правовой сфере
. В нашем законодательстве правовую регламентацию, хотя и фрагментарную, имеют три основных вида государственно-частного партнерства: публичное партнерство
(партнерство в публично-правовой сфере), социальное партнерство
(партнерство в социально-трудовой сфере), экономическое партнерство
(партнерство в сфере экономики). В качестве подвидов в публичных партнерствах встречаются различные модели
партнерств: частная финансовая инициатива
и народная финансовая инициатива
. В каждой из сфер управления встречается различное сочетание видов партнерств. Так, например, в социальных партнерствах превалируют партнерство в сфере труда
и партнерство по социальному обслуживанию граждан
. В экономических партнерствах встречаются подвиды, которые по содержанию можно определять как модели экономических партнерств. Это: государственно-частное партнерство, основанное на финансировании с участием государственных средств;
государственно-частное партнерство, основанное на финансировании с участием средств частных инвесторов.
К моделям государственно-частного партнерства, основанным на финансировании с участием государственных средств, можно отнести реализацию целевых программ
(федеральных, региональных, муниципальных); выполнение субъектом негосударственного управления работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд
. К моделям государственно-частного партнерства, основанным на финансировании с участием средств частных инвесторов, можно отнести
сотрудничество на территории особых экономических зон, концессии
, в том числе, соглашения о разделе продукции
как разновидность концессии, инвестиционные и инновационные проекты
. В зависимости от предмета или объекта, в связи с которыми возникает государственно-частное партнерство, а также по составу сотрудничающих в нем участников или по полученным от их сотрудничества результатам можно определять различные результаты сотрудничества. Так, например, если за основу измерения взять временные параметры, то можно говорить о том, что сотрудничество органов публичной власти, юридических лиц, граждан или их объединений может быть длительным (продолжительным), непродолжительным (коротким)
и т. п. Если за основу взять качество полученных от сотрудничества результатов, то можно говорить о полезном, плодотворном сотрудничестве
или, напротив, о непродуктивном, неплодотворном, безрезультативном сотрудничестве
и т. д. Независимо от вида (подвида) или модели государственно-частного партнерства планируемые от него результаты всегда должны быть направлены на удовлетворение общественных потребностей, поскольку и публичные, и социальные, и экономические партнерства должны в своей основной цели содержать общественно значимые аспекты. Необходимо иметь в виду, что виды (подвиды) и модели государственно-частного партнерства на практике могут встречаться как в изолированном, так и в смешанном виде. В одних случаях публичное партнерство может предшествовать экономическому партнерству, в других – без социального партнерства невозможна реализация экономического партнерства. Например, оказание органам власти содействия в осуществлении установленных им задач и функций либо оказание помощи в реализации полномочий органов исполнительной власти чаще встречается как автономно существующее (изолированное от других видов) публичное партнерство. Оно не может «смешиваться» ни с социальным, ни с экономическим партнерствами, если, например, оно используется для осуществления разведывательной деятельности. Другие варианты, если, например, осуществляется строительство крупного транспортного узла где-нибудь на Крайнем Севере. Оно невозможно без набора и завоза на эту территорию специалистов и рабочих, которые должны быть обеспечены «социальным пакетом». Получить такой пакет можно в тех случаях, когда подписаны соответствующие социальные соглашения в сфере труда (отраслевые, тарифные и др.). Поэтому если по такому проекту не будет социального партнерства в сфере труда, то и реализация экономического партнерства будет под большим вопросом. Проведение взаимных консультаций в целях изменения (поддержания) цен (встречается в здравоохранении) или взаимная координация действий (решений) органов власти и общественных объединений по определенным вопросам (встречается при работе с НКО ) может быть основной целью публичного партнерства. Установление связей между теми, кто осуществляет такие публичные партнерства, может способствовать возникновению экономических партнерств, основной целью которых будет совместное управление, например, в инвестиционных проектах. В результате публичного партнерства (в сфере энергетики) могут подписываться соглашения о взаимодействии системного оператора и организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью, в подписании которого участвует уполномоченный Правительством России федеральный орган исполнительной власти. А это уже экономическое партнерство. Соглашение о передаче функций органов управления игорными зонами объединению организаторов азартных игр относится к публичным правовым актам. Однако действия, которые могут совершать лица, подписавшие такие соглашения, уже относятся к категории гражданско-правовых, встречающихся в экономических партнерствах и не встречающихся в публичных партнерствах. Как можно увидеть, партнерства органов власти с субъектами негосударственного управления, что называется, «многолики». Иногда их трудно отличить друг от друга, понять, где начинается один вид и заканчивается другой. Многое в партнерствах взаимосвязано между собой и взаимозависимо. Тем не менее, если выделять в партнерствах предмет и метод правового регулирования, можно определять и формы сотрудничества, а также виды и модели государственно-частного партнерства и, соответственно, определять, какие именно нормы нужно в том или ином случае (на практике) применять. Глава II
Правовые основы государственно-частного партнерства§ 1. Правовой институт «государственно-частное партнерство»Понятия «правовой институт» и «институт права» довольно часто, особенно во вновь возникаемых, нетипичных для нашей системы права общественных отношениях, путают с предметом правового регулирования. На первых порах путаница возникает в связи с тем, что о правовых институтах
можно говорить и как об элементах системы права, объединяющих правовые нормы, регулирующие общественные отношения определенного плана, и как о совокупности соответствующих отношений, развивающихся в соответствии с регулирующими их нормами. С научной точки зрения эти понятия разграничить нетрудно, однако у тех, кто научными исследованиями не занимается, некоторые проблемы в понимании этих понятий все же иногда возникают. Попытаемся объяснить их основные различия. Предметом правового регулирования
принято считать общественные отношения, регулируемые определенной совокупностью норм. В тех случаях, когда общественные отношения регулируются одной отраслью законодательства, в ней будет свой предмет регулирования, т. е. каждая отрасль законодательства будет отличаться от другой отрасли предметным своеобразием, спецификой регулируемых общественных отношений. Предмет правового регулирования не может зависеть от законопроектных импровизаций. Поскольку не любые общественные отношения могут выступать предметом правового регулирования, то таковыми они могут стать при наступлении определенных условий. Во-первых, необходимо, чтобы общественные отношения отличались устойчивостью и повторяемостью. Во-вторых, в существовании таких общественных отношений должна наличествовать заинтересованность общества. Более того, должна быть общественная потребность в том, чтобы эти общественные отношения имели правовое закрепление. В-третьих, эти общественные отношения подлежат правовой защите со стороны государства, т. е. им необходим «механизм правового принуждения», применяемый судебными или административными органами. Институтом права
является обособленная группа юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения. В отличие от отраслей права институт права объединяет нормы, которые регулируют лишь часть отношений определенного вида. В некоторых случаях одни и те же общественные отношения регулируются нормами различных отраслей права, тогда институты права могут образовывать нормы двух и более отраслей права (например, межотраслевыми являются институты необходимой обороны, крайней необходимости, конфискации, реквизиции, представительства и др.). До недавнего времени в отношении государственно-частного партнерства оставалось неясным, чем для российской системы права оно является – институтом права или предметом регулирования. Уже говорилось ранее, что до начала этого века сотрудничество органов публичной власти с иными лицами и их партнерство с субъектами негосударственного управления юридической наукой не рассматривалось ни как институт права, ни как предмет регулирования. Лишь в последние годы некоторые специалисты стали высказывать свое мнение о том, чем именно им видится государственно-частное партнерство. М.А. Войнатовская, например, без каких-либо объяснений относит государственно-частное партнерство к институту права . В.В. Груздов считает, что государственно-частное партнерство является инструментом инновационного развития . Такое же мнение высказал Д. Зеленин, который считает, что государственно-частное партнерство является инструментом реализации проектов, имеющих социальное значение . Шохин А.Н. относит государственно-частное партнерство к сфере, в которой есть свои институты. В юридической литературе высказывается мнение и о том, что государственно-частное партнерство является либо формой отношений между властными органами и хозяйствующими субъектами , либо это форма инвестиционной деятельности. Обобщая высказывания специалистов, можно увидеть, что в конечном итоге все они имеют в виду определенного рода деятельность, которую осуществляют органы публичной власти совместно с субъектами негосударственного управления. Эта деятельность почти всегда направлена на решение определенного рода задач, в связи с чем, естественно, подлежит правовой регламентации. Правовая регламентация
– это установление норм права, направляющих поведение субъектов права на реализацию целей, выдвигаемых субъектом правотворчества в определенной сфере общественной жизни. Как верно отмечено В.К. Андреевым, «нормы права обязаны обладать по крайней мере двумя критериями: во-первых, отражать наиболее часто встречающиеся отношения, складывающиеся между людьми; во-вторых, должны быть построены таким образом, чтобы стимулировать поведение людей в заданном направлении под угрозой наступления ответственности в случае их неисполнения» . К этому можно добавить, что отсутствие норм «о правилах поведения» субъектов управления позволяет этим субъектам действовать и принимать решения по своему усмотрению. При установлении норм должно учитываться, существует ли предмет регулирования или институт права (правовой институт), в отношении которых необходимо осуществить правовое регулирование. Поскольку предметом регулирования могут быть общественные отношения, регулируемые нормами права, включающие субъектов этих отношений, их поведение (действия или бездействие), объекты, по поводу которых возникают взаимоотношения этих субъектов права, социальные факты, выступающие непосредственными причинами возникновения или прекращения соответствующих отношений, то в государственно-частном партнерстве не все эти аспекты могут присутствовать. Рассмотрим это на примере. В государственно-частном партнерстве по меньшей мере два участника – орган публичной власти и субъект негосударственного управления. Они являются субъектами права, между которыми возможны отношения. Их взаимоотношения могут возникать по поводу конкретных объектов или фактов, в том числе социальных фактов. Социальный факт –
это единичное, общественно значимое событие или совокупность однородных событий, типичных для той или иной сферы социальной жизни или характерных для определенных социальных процессов, которых в государственно-частном партнерстве может и не быть. При этом не всегда социальные факты, которые могут являться основой для возникновения одних взаимоотношений между субъектами права, будут являться основой для возникновения между ними же других взаимоотношений. Например, заключение органом публичной власти с организацией частной формы собственности соглашения об информационном сотрудничестве предполагает, что стороны обязуются взаимодействовать друг с другом для того, чтобы получать или обмениваться определенного рода информацией. Подобное соглашение может не иметь под собой специальных правовых оснований, может заключаться, например, исходя из необходимости защиты общественных интересов или из каких-либо иных интересов. Казалось бы, необходимость защиты общественных интересов может рассматриваться как социальный факт (как один из вариантов), однако не это может быть основанием для возникновения взаимоотношений органа публичной власти и субъекта негосударственного управления. Желание (добрая воля) субъектов управления вступить во взаимоотношения и добросовестно выполнять без правовых на то оснований взятые на себя обязательства может быть обусловлено различного рода мотивами
, не связанными с социальным фактом. Мотивы, как известно, могут базироваться на потребностях. Мотив
– движущая сила, повод, побудительная причина поведения и действий человека. Мотивы побуждают человека к действиям. Классическая психология к мотивам относит потребности, инстинкты, влечения, эмоции, установки и идеалы. Другими словами, мотив – обобщающее понятие, это все, что побуждает человека к действиям. Потребность
– это один из таких возможных побудителей, выступающий наравне с другими. На данном примере можно увидеть, что для возникновения сотрудничества органа власти с субъектом негосударственного управления не нужен социальный факт, достаточно появления у этих двух субъектов определенного рода мотива, совпадающего по содержанию и по формам его проявления. Им достаточно проявить желание, иногда выраженное «в форме волеизъявления», и их сотрудничество может состояться. Несколько иной будет ситуация, если государственно-частное партнерство отнести к институту права. Осуществление государственно-частного партнерства не выделено в отдельную отрасль законодательства. Оно базируется на совокупности норм права, обособленных в рамках отдельных отраслей права. Они, в свою очередь, регулируют группу взаимосвязанных между собой общественных отношений. Отрасль права чаще всего складывается не непосредственно из юридических норм, а из правовых институтов, в которых объединены близкие по предмету правового регулирования нормы. Эти нормы могут находиться в разных отраслях права и образовывать единый комплекс норм правового регулирования. При осуществлении государственно-частного партнерства задействованы те юридические нормы, которые могут обеспечить цельное самостоятельное регулирование группы отношений, воплощая в своем содержании особую юридическую конструкцию. В связи с этим государственно-частное партнерство может являться комплексным институтом права
, поскольку при его осуществлении задействованы нормы административного, гражданского, трудового и иного законодательства. Нормы административного законодательства в государственно-частном партнерстве регламентируют правовой статус (компетенцию) органов государственной власти и органов государственного управления; порядок участия субъектов негосударственного управления в административных процедурах и т. д. Нормы гражданского права являются основой отношений между органами публичной власти и субъектами негосударственного управления в тех случаях, когда во взаимоотношениях они участвуют как юридические лица, т. е. нормы гражданского права в партнерстве регулируют отношения двух (может быть более) юридических лиц. Нормы трудового законодательства и законодательства о защите социально-трудовых прав используются при социальном партнерстве в сфере труда и т. д. Пока степень правовой регламентации государственно-частного партнерства в отраслевом законодательстве различна. Это вызывает вполне обоснованные нарекания со стороны правоприменителей. Гражданское законодательство, например, отличается наибольшим количеством норм и правовых положений, регламентирующих взаимоотношения органов публичной власти и хозяйствующих субъектов в сфере экономики. Некоторые из них используются в конкурсных процедурах, в результате которых как бы «избирается» из числа субъектов негосударственного управления «партнер» органа публичной власти. Законодательство о защите трудовых прав граждан практически сформировано, действует уже не один год. Поэтому серьезных проблем с его применением в ходе осуществления социального партнерства не наблюдается. Но административных норм, в основном регламентирующих статус органов исполнительной власти и их компетенцию в части их участия в партнерствах, явно не хватает. Особенно это относится к правовым положениям об административных процедурах, в которых легитимно могут участвовать субъекты негосударственного управления. Недостаточно норм и о правах органа власти принимать решение об участии в партнерствах. Как следует из Программы, на реализацию мероприятий по снятию инфраструктурных ограничений развития экономики предусматривается выделить 51,9 млрд руб., в том числе за счет средств федерального бюджета – 5,6 млрд руб., средств бюджетов республик, входящих в состав Южного федерального округа, – 1,5 млрд руб., внебюджетных источников – 44,8 млрд руб. Привлечение внебюджетных инвестиций в предусмотренных объемах, как указывается в Программе, может «обеспечиваться путем реализации механизмов государственно-частного партнерства, а базовым принципом привлечения внебюджетных инвестиций является четкое разделение инвестиционных проектов на две составляющие – строительство объектов производственной и туристско-рекреационной сфер, осуществляемое за счет средств частных инвесторов, и создание обеспечивающих эти объекты инженерной и социальной инфраструктур – создаваемых за счет бюджетных средств». .
См. Шестакова М.П., Лазарева Т. П., Хлестова И.О. Международное частное право и инвестиции // Журнал российского права. – 2008. – № 2.Андреев В.К. О праве частной собственности в России (критический очерк). – М.: Волтерс Клувер, 2007. – С. 9. Потребности могут быть биологическими (витальными), необходимыми для выживания организма (животный уровень), духовными, в самовыражении, в самоудовлетворении и т. д.
УДК 631.16
ГОСУдАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО:
формы, методы, потенциал развития
а. А. КАЛАШНИКОВ,
генеральный директор ОАО «Волгоградский завод тракторных деталей и нормалей», соискатель кафедры корпоративных финансов и банковской деятельности Е-mail: kalashnikov1313@yandex. га Волгоградский государственный университет
В статье рассмотрены сущность и особенности государственно-частного партнерства, обоснована необходимость его развития как механизма финансового обеспечения инвестиционной деятельности. Дана классификация форм и инструментов государственно-частного партнерства. Выявлены основные проблемы, препятствующие развитию государственно-частного партнерства, и рассмотрены возможности по их устранению.
Ключевые слова: Внешэкономбанк, венчурное финансирование, государственно-частное партнерство, инвестиционный климат, инвестиционный потенциал, Инвестиционный фонд РФ, концессия.
Государственно-частное партнерство: формы, методы, потенциал развития. В России в условиях модернизации экономики возникла необходимость в развитии инноваций, преодолении технологического отставания с целью выхода на принципиально новый уровень решения вопросов инфраструктурного развития.
Россия должна следовать примеру развитых государств, которые в посткризисных условиях объединяют усилия государства и частного бизнеса.
В экономике ряда развитых и развивающихся стран возникла особая форма взаимодействия бизнеса и власти. В данном контексте понимается партнерство государства и частного сектора, обозначаемого обычно термином Public-Private Partnership (PPP). В российской литературе принят термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП).
В экономической литературе существует множество различных определений ГЧП. Наиболее общее из них дано Всемирным банком: ГЧП - это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования.
Применительно к российской практике экспертное сообщество выработало следующее определение: ГЧП представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями в целях реализации общественно-значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности .
Таким образом, с одной стороны, оно способствует более эффективному решению задач, стоящих перед государством, а с другой стороны, как форма взаимовыгодного долгосрочного сотрудничества между государством и бизнесом является эффективным инструментом стимулирования и поддержки инвестиционной деятельности.
К настоящему времени в экономической науке проведено достаточно большое количество исследований ГЧП. Рассматриваются вопросы становления и практического опыта реализации,
модели и формы ГЧП, определяются новые сферы использования и др.
Несмотря на важность развития ГЧП как важнейшего механизма финансового обеспечения инвестиционной деятельности, внедрение его в российскую практику идет медленно. Это обусловлено в первую очередь несовершенством законодательной и нормативной базы.
Можно выделить следующие препятствия для развития ГЧП:
Правовые ограничения. В настоящее время российское законодательство в этой сфере еще несовершенно: отсутствует единая концепция ГЧП, нет согласованности в терминологии, касающейся этого вопроса между региональным и федеральным законодательством, регулирующим отдельные стороны ГЧП, Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О Концессионных соглашениях» не в полной мере защищает интересы кредиторов и частных инвесторов;
Ограничения организационного и экономического характера. К ним можно отнести наличие низкоквалифицированных работников в сфере управления механизмами ГЧП и слаборазвитое взаимодействие с инвесторами по вопросам принятия решений по ГЧП;
Ограничения нематериального характера - взаимное доверие, справедливое распределение рисков между участниками.
Государство является партнером частным инвесторам по следующим доминирующим причинам: а) неспособность удовлетворить растущие потребности в инвестициях только за счет государственного бюджета; б) низкая эффективность расходования выделяемых государственных средств. При этом государство выступает в роли специфического субъекта этих отношений.
Главной особенностью ГЧП, по мнению ученых, является обилие самых различных форм, в которых ГЧП находит свое проявление.
В работах, посвященных ГЧП, понятия «формы ГЧП» и «инструменты ГЧП» идентичны. На взгляд авторов, эти понятия необходимо разделять, поскольку между ними существуют различия.
Формы ГЧП - отношения организационно-правового характера между сторонами ГЧП, которые возникают непосредственно в процессе реализации совместных проектов (рис. 1).
Инструменты ГЧП - это институты государственной поддержки (государственное финанси-
рование, государственные гарантии) ГЧП-проектов, применение которых возможно независимо от применяемой формы ГЧП.
Наиболее распространена следующая классификация форм ГЧП.
В соответствии с законодательством Российской Федерации выделяются следующие формы ГЧП (рис. 2).
В России также существуют следующие инструменты ГЧП:
1) Инвестиционный фонд РФ. Финансирование за счет Инвестиционного фонда РФ возможно в отношении проектов по созданию и (или) развитию объектов капитального строительства транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры и концессионных проектов, имеющих общегосударственное значение (общая стоимость - не менее 5 млрд руб.) и долю финансирования частного инвестора не менее 25 % или имеющие региональное (межрегиональное) значение (общая стоимость - не менее 500 млн руб.) и долю финансирования инвестора не менее 50 % .
Инвестиционный фонд РФ направлен на комплексное промышленное и инфраструктурное развитие. В основу предоставления средств Инвестиционного фонда РФ заложен принцип проектного финансирования, что, на взгляд автора, выгодно отличает данный механизм предоставления государственных средств от ассигнований в рамках долгосрочных целевых программ, целью которых может являться, например, создание конкретного объекта.
Ни один из существующих механизмов бюджетного инвестирования не предусматривает проектного финансирования. Между тем именно в рамках такого подхода можно эффективно и грамотно прогнозировать риски и управлять ими, оценивать эффекты от создания объектов капитального строительства;
2) ОАО «Российская венчурная компания». Основной целью ОАО «Российская венчурная компания» являются стимулирование создания в России собственной индустрии венчурного инвестирования и значительное увеличение финансовых ресурсов венчурных фондов. Компания исполняет роль государственного фонда венчурных фондов, через который осуществляются государственное стимулирование венчурных инвестиций и финансовая поддержка высокотехнологического сектора в целом, а также роль государственного института
Рис. 1. Классификация форм государственно-частного партнерства
Рис. 2. Формы государственно-частного партнерства, применяемые в России НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ: приоритеты и безопасность
развития отрасли венчурного инвестирования в Российской Федерации ;
3) Внешэкономбанк. Внешэкономбанк представляет собой один из ключевых институтов, позволяющих реализовать инвестиционные проекты в рамках ГЧП. Одной из функций, реализуемых Внешэкономбанком, является участие в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях ГЧП. Минимальный размер предоставляемых Внешэкономбанком кредитов, займов, гарантий, поручительств и финансирования на возвратной основе в целях реализации инвестиционного проекта устанавливается в размере 1 млрд руб., или в размере суммы в иностранной валюте, эквивалентной 1 млрд руб. .
В отличие от коммерческих банков у Внешэкономбанка отсутствует цель получения прибыли. Приоритетным направлением деятельности выступает финансовое содействие социально-экономическому развитию РФ. По указанной причине процентная ставка Банка существенно ниже рыночной, а сроки кредитования рассчитаны на долгосрочные периоды окупаемости инвестиционных проектов (согласно Инвестиционному меморандуму - более 5 лет). Следует отметить и другое отличие. Поскольку Внешэкономбанк не является коммерческим, на него не распространяются нормативные ограничения Банка России по обязательному резервированию денежных средств в случае финансирования проектов с недостаточным обеспечением по кредиту. Это означает, что Внешэкономбанк может кредитовать и довольно рискованные с точки зрения коммерческого банка проекты, если их реализация соответствует социально-экономическим приоритетам России. В то же время возможно совместное участие в таких проектах и Внешэкономбанка, и коммерческих банков, которым Внешэкономбанк поможет минимизировать финансовые риски.
Получение средств Внешэкономбанка может стать отдельным альтернативным механизмом возвратного финансирования ГЧП-проекта в случае, если попытка получить государственное финансирование по линии федеральных целевых программ или Инвестиционного фонда РФ по каким-либо причинам не увенчалась успехом. Также Внешэкономбанк может выступить в качестве дополнительного источника средств для финансирования объектов инфраструктуры либо в качестве инвестиционного консультанта в случае успешного прохождения проектом процедуры конкурсного
отбора в Инвестиционном фонде РФ. Таким образом, Внешэкономбанк является основой системы финансовой поддержки ГЧП-проектов, особенно в тех случаях, когда частные коммерческие банки не могут участвовать в таких проектах из-за нормативных ограничений или финансовых рисков.
Внешэкономбанк участвует в реализации инвестиционных проектов в порядке и на условиях, устанавливаемых Меморандумом о финансовой политике и внутренними документами Внешэкономбанка, путем:
Предоставления кредитов, займов, осуществления лизинговых операций и финансирования на возвратной основе в иных формах в рамках Федерального закона от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О Банке развития» (в ред. от 25.06.2012);
Выдачи гарантий и поручительств, в том числе экспортных гарантий (за исключением такой выдачи физическим лицам, включая индивидуальных предпринимателей);
Участия в уставных капиталах хозяйственных обществ;
Страхования экспортных кредитов от коммерческих и политических рисков в порядке, установленном Правительством РФ;
Экспертизы инвестиционных проектов, консультационной деятельности (на комиссионной основе).
Формирование адекватной современным условиям экономической базы посредством создания условий и возможностей для реализации инвестиционных проектов будет являться основой для развития инвестиционной деятельности в целом.
На взгляд автора, это может выражаться в расширении различных льгот преимущественно с государственными гарантиями (налоговых и иных льгот, гарантий, а также материальных и финансовых ресурсов), что будет гарантировать восстребо-ванность продукции и возврат вложенного капитала. При этом государство может стать полноценным участником и осуществлять контроль и регулирование в управлении проектом.
Например, налоговые льготы существуют в 71 субъекте РФ, и более чем в половине из них есть более или менее развитое инвестиционное законодательство. Но развитие ГЧП происходит далеко не во всех даже передовых в плане инвестиционного законодательства регионах. Важно, как инвестиционное законодательство применяется региональными властями.
Оно будет не только регулировать инвестиционную деятельность, но и являться гарантом для субъектов инвестиционной деятельности в обеспечении равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности, гласности в обсуждении инвестиционных проектов, праве обжалования в суде решения и действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, защите капитальных вложений.
Наиболее принципиальным условием является преодоление противоречий между общественными и частными интересами в ГЧП. Еще одно необходимое условие, выполнение которого требует достаточно длительного времени и системных усилий государства, - создание институциональной среды ГЧП.
Многое в становлении и развитии ГЧП определяется наличием соответствующей институциональной среды для решения стоящих перед государством задач, выполнение которых требует достаточно длительного времени и системных усилий
При этом речь идет не только о проявлении политической воли на высшем уровне, но и о создании политического обеспечения в нижних слоях общества путем подготовки общественного мнения к использованию приватизационных механизмов в сфере социальной и производственной инфраструктуры. Вот почему роль государства должна состоять не только в финансировании проектов из бюджета, но и в стимулировании притока инвестиций из иных источников.
Так, на вопрос респондентов, какая именно государственная поддержка ГЧП-проектам необходима в первую очередь, получены следующие ответы.
На 1-м месте при определении наиболее значимой формы государственной поддержки проектам ГЧП находится гарантия спроса/тарифное регулирование (22 %), на 2-м - регулирование финансовых инструментов и финансовых институтов для привлечения и поддержки частного инвестирования (20 %), на 3-м - финансовая поддержка (19 %). Затем следуют инициатива по проекту (16 %), юридическая поддержка (13 %) и общее руководство/управление (5 %).
Особый интерес представляют такие формы государственной поддержки, как субсидирование процентной ставки и налоговые льготы, а также
отработка механизма инвестирования частных инвестиций в публичные проекты .
Соответственно, был сделан вывод, что в регионах государственные служащие в первую очередь рассчитывают на государственную финансовую поддержку проектов ГЧП и явно недооценивают важность управления проектами и компетентности партнеров в организации взаимодействия государства и бизнеса.
Наиболее привлекательным источником финансирования, по мнению респондентов (рис. 3), являются российские фонды, затем следуют российские государственные банки. Следующие четыре категории попадают в интервал 4-5. Иностранный капитал получил средний балл 3,5. Некоторые респонденты в графе «Другое» отмечали привлекательность таких источников, как совместный капитал (консолидированный бюджет) кластерных объединений предприятий, включающий банковский капитал, капитал российских фондов и частный капитал, а также личный капитал .
Напрашивается вывод о том, что государство должно стимулировать негосударственные финансовые институты, располагающие основной долей инвестиционных ресурсов страны, к более активному участию в проектах ГЧП.
Непременными условиями успешной реализации планов ГЧП являются институциональные факторы:
Разработка соответствующего законодательства;
Обеспечение прозрачности деятельности частных компаний на объектах государственной и муниципальной собственности;
Строгое следование государства постулатам объявленной политики и принципам ГЧП;
Стабильность общей политической обстановки.
Российские фонды Российские государственные банки Российские коммерческие банки Российский частный капитал
Иностранные фонды Иностранные коммерческие банки
Иностранный частный капитал
0 1 2 3 4 5 Рис. 3. Распределение баллов привлекательности источников финансирования
Мировая практика применения механизма ГЧП показывает необходимость формирования специальной законодательной базы для успешной реализации крупных инвестиционных проектов.
Так, по мнению некоторых авторов, ее формирование на основе принципов национального и международного права может стать условием для стабильного развития ГЧП в инновационном секторе с привлечением не только отечественного, но и иностранного капитала .
В зарубежных странах с развитой рыночной экономикой широко распространено привлечение различных финансовых институтов для предоставления кредитных средств на реализацию проектов ГЧП.
Во Франции, например, популярностью пользуется создание целевых компаний с долевым участием государства и бизнеса. В Англии, наоборот, предпочтение отдается контрактным концессионным схемам. Существующий опыт свидетельствует, что в мировой практике чаще встречаются именно концессионные методы реализации проектов ГЧП .
Концессии являются наиболее прогрессивной и комплексной формой ГЧП. Во-первых, в отличие от других форм они всегда носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает полной свободой в принятии управленческих решений, что также отличает их, например, от смешанных предприятий. В-третьих, у государства в рамках концессионного договора и публично-правовых норм остается в целом достаточно много рычагов воздействия на концессионера при возникновении необходимости защиты общественных интересов .
Как подчеркивает ведущий научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН В. Варнавский, концессионные проекты имеют несколько характерных особенностей. Во-первых, они осуществляются под постоянным и неусыпным контролем государства за качеством, безопасностью и тарифной политикой. А во-вторых, проекты ограничены во времени и пространстве, поскольку контракт заключается на определенный срок и касается только одного отдельно взятого, оговоренного сторонами объекта. Такие ограничения позволяют государству эффективно предоставлять качественные социальные услуги населению по приемлемой цене. Однако если власть выставит слишком жесткие тарифные или эксплуатационные условия, предприниматели вряд ли заинтересуются
подобными проектами, ведь риск возврата вложенных средств и получения прибыли может оказаться слишком большим .
По мнению адвоката Московской городской коллегии адвокатов А. Петровой, значительное распространение концессионных контрактных форм ГЧП связано с желанием государства сохранить за собой возможность единолично принимать решение об изменении условий проекта или отстранении частного инвестора от проекта. Эту возможность оно имеет в случае контракта и теряет при создании совместной целевой компании с долевым участием партнеров.
На федеральном уровне 17.07.2009 подписано первое концессионное соглашение между ОАО «Главная дорога» и Федеральным дорожным агентством (Росавтодор) по реализации проекта «Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва - Минск». Срок действия концессионного соглашения составляет 30 лет, общая стоимость строительства автодороги - 25,7 млрд руб. Из них 11 млрд будет выделено из средств Инвестиционного фонда РФ, а оставшаяся часть привлечена концессионером.
Наиболее эффективным источником привлечения средств для их дальнейшего инвестирования в проекты ГЧП являются фонды постприватизационной поддержки, основной особенностью которых является гибридный механизм финансирования (за счет средств бизнеса, бюджета, заемных средств, средств некоммерческих структур, спонсоров). Используемые при этом различные гибридные разновидности схем финансирования зависят от структуры и схемы реализации проектов ГЧП, объема использования государственных средств, направляемых на создание различных форм ГЧП .
Проекты ГЧП прежде всего направлены на обеспечение наиболее эффективного использования бюджетных и иных ресурсов государственного сектора.
Через механизм ГЧП эффективность рыночных механизмов и элементов трансформируется в выгоды для государства и общества. Мировой опыт подтверждает, что ГЧП при условии их правильной организации отличаются большей эффективностью по сравнению с традиционной системой государственных закупок.
Для развития ГЧП необходимо совершенствовать нормативно-правовую базу, устранить
проблемы в законодательстве, создать условия, регулирующие взаимодействие участников ГЧП, расширить программы образования ГЧП с целью повышении квалификации кадров, работающих в сфере управления проектами ГЧП.
Список литературы
1. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство: теория и практика / В. Г. Варнавский, А. В. Клименко, В. А. Королев. М.: ГУ-ВШЭ, 2010.
2. Воротников А. М. О развитии государственно-частного партнерства в российских регионах // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2010. № 2 (43). URL: http://www. dpr. ru/journal/journal_41_15 .htm.
3. Государственно-частное партнерство: пути совершенствования законодательной базы / под общ. ред. А. А. Зверева. М.: ООО «Фирма А-ФОРТ-ЮГ», 2009.
4. Короли и «капуста». URL: http://www. www. profile. ru/items_9969.
5. Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 01.03.2008 № 134 (ред. от 30.01.2013).
6. Меморандум о финансовой политике государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности»: распоряжение Правительства РФ от 27.07.2007 № 1007-з (в ред. от 15.07.2010).
7. Ястребов О. А. Опыт и перспективы использования механизмов государственно-частного партнерства в сфере развития инфраструктуры субъектами Российской Федерации // Проблемы современной экономики. 2010. № 1 (33) . URL: http://www. m-economy. ru/art. php?nArtId=3001.
8. Delmon J. Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk. The World Bank and Kluwer Law International. 2009. P. 7.
При поддержке
МИНЭКОНОМРАЗВИТИЯ РОССИИ
социальные
ПРЕМИЯ В ОБЛАСТИ ПОДДЕРЖКИ МАЛОГО И СРЕДНЕГО БИЗНЕСА
WWW.OSNOVAROSTA.RU
Генеральные информационные партнеры
&banhimj газета.ru
Информационные партнеры
Генеральный отраслевой партнер
BRffliPITV |зксгПЕРТрд|
ф московский
КЛУБ МОЛОДЫХ Ы ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ
ОПОРА-КРЕДИТ
СТАРТАПАФИША
И&М1.Ч fjgj ¡53 News |
КЛ^рК i* ФАКТОРИНГ ПРС УСПИ^ЕИЗКЕМЕЛЕКДНАЛ
Лекция №3 Основы ГЧП
Глубокие политические, экономические и социальные преобразования последних двух десятилетий в странах с переходной экономикой, интенсивные процессы глобализации в современном мире создали почву для консолидации усилий власти и бизнес-сообщества в решении задач удовлетворения потребностей населения в широком спектре услуг, традиционно являвшихся сферой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления. Возникшие на этом пути проблемы потребовали комплекса мер, выходящих за рамки компетенции и финансовых возможностей государственного и частного секторов и привели к появлению нового феномена - государственно-частного партнерства (ГЧП).
В условиях полномасштабного перехода к рыночной экономике Российская Федерация и страны СНГ рассматривают ГЧП в качестве важного механизма развития и повышения конкурентоспособности. В нашей стране за последние годы созданы необходимые предпосылки: определены исходная нормативно-правовая база и институты развития и поддержки такого партнерства; накапливается опыт формирования потока проектных заявок; делаются попытки реального применения концессионного законодательства в крупных инфраструктурных проектах; все в больших масштабах партнерские проекты реализуются в коммунальном хозяйстве и в сфере культуры; ведется поиск путей использования механизмов ГЧП в высокотехнологичных отраслях производства продукции и услуг, в сфере здравоохранения, науки и образования.
Подготовка и реализация проектов по развитию инфраструктуры межгосударственного, национального, регионального и муниципального значения с использованием механизмов и разнообразных форм ГЧП в нашей стране и в других странах с переходной экономикой являются приоритетной задачей. Планируемое существенное повышение доли частного капитала в программах социально-экономического развития невозможно без использования опыта стран.
Понятие и сущность ГЧП
ГЧП – это долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов ГЧП в целях достижения задач публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством привлечения частных ресурсов и разделения рисков между партнерами.
Для государственно-частного партнерства разработано множество определений, и в большинстве из них выделяются следующие элементы
, раскрывающие сущность ГЧП:
Объект ГЧП
Объектом ГЧП является имущество, входящее в состав транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры (либо в целом некоторая часть публичного сектора). Также объектом
ГЧП могут быть любые функции публичного сектора (также называемые публичные услуги, общественные услуги, государственные услуги
), выполнение которых закрепляется за частной стороной.
Под инфраструктурой
понимается совокупность сооружений, зданий, систем и служб, необходимых для функционирования экономики и обеспечения условий жизнедеятельности населения. Наиболее часто ГЧП реализуется в следующих отраслях инфраструктурного комплекса:
Транспортная инфраструктура:
· автомобильные дороги;
· железные дороги;
· трубопровод;
· морские и речные порты и суда;
· аэродромы, производственная и инженерная
· инфраструктура аэропортов;
· метрополитен и другой транспорт общего
· пользования.
Социальная инфраструктура:
· здравоохранение;
· санаторно-курортное лечение;
· образование;
· культура;
· социальное обслуживание;
Энергетическая инфраструктура:
· производство, передача и распределение
· электрической и тепловой энергии;
· тепло-, газо- и энергоснабжение;
· наружное освещение и иные объекты.
Коммунальная инфраструктура:
· водоснабжение и водоотведение;
· утилизация (захоронение) бытовых отходов;
· благоустройство территорий;
· социально-бытовые объекты;
· гидротехнические сооружения.
Сущность проектов ГЧП заключается в передаче функций публичного сектора по строительству, реконструкции, модернизации, обслуживанию и эксплуатации объектов инфраструктуры частному сектору.
Предмет ГЧП
Предмет ГЧП – это отношения в процессе взаимодействия публичного и частного сектора по поводу строительства (реконструкции, модернизации), эксплуатации и управления объектами инфраструктуры. Данные отношения обладают следующими ключевыми свойствами:
ü ГЧП объединяет два рода деятельности:
Инвестиции в объекты инфраструктуры;
Оказание услуг с помощью данных объектов либо их эксплуатация.
ü В общем случае в проекте ГЧП выделяются два этапа:
«затратный этап», в течение которого частная и публичная стороны инвестируют денежные средства в объекты инфраструктуры (и иные объекты, связанные с функциями публичного сектора);
«доходный этап», в течение которого происходит оказание услуг с помощью данных объектов и возврат инвестиций.
Наличие «доходного этапа» является ключевым отличием проектов ГЧП от государственного заказа. При этом источником дохода по проекту ГЧП может быть как выручка от оказания услуг частным лицам, так и платежи из бюджета.
ü ГЧП имеет долгосрочный характер и договорное оформление.
Долгосрочный характер реализации проектов ГЧП следует из необходимости возврата денежных средств, вложенных частной стороной (в отличие от государственного заказа). Средний срок реализации проектов ГЧП составляет более 10 лет: при этом самым длительным является именно «доходный этап», тогда как «затратный» в целом сравним по срокам с государственным заказом.
В связи с длительным характером и необходимостью формализации всех условий сложность договорных отношений для проектов ГЧП существенно выше, чем для государственного заказа. Это в свою очередь приводит к более высокой стоимости предпроектных и подготовительных работ по проектам ГЧП.
ü ГЧП предполагает разделение проектных рисков между сторонами
Под «рисками» здесь понимаются вероятные изменения показателей проекта, прежде всего связанные с доходами и расходами. Разделение рисков является обязательным условием отношений ГЧП. При этом наибольшую сложность представляет поиск оптимального распределения рисков в зависимости от специфики проекта ГЧП (отрасль, тип соглашения, условия финансирования и иное). Общее правило таково – каждый риск по проекту несет та сторона, которая способна наилучшим образом им управлять.
Сложность в реализации этого правила заключается в том, что с одной стороны, частный инвестор стремится увеличить доход и поэтому склонен недооценивать риски проекта ГЧП (прямая зависимость «риск-доход»); с другой стороны, государственный орган стремится снизить ответственность и поэтому склонен завышать риски, передаваемые частному сектору (обратная зависимость «риск-доход / ответственность»).
Необходимость поиска оптимального распределения рисков также повышает значимость предпроектной стадии ГЧП по сравнению с государственным заказом.
Цель использования ГЧП
Целью использования ГЧП является обеспечение динамичного социально-экономического развития региона при условии повышения эффективности использования бюджетных средств и увеличения качества и объема услуг государственного сектора за счет инвестиций, привлекаемых из внебюджетных источников.
Цель ГЧП включает в себя три взаимосвязанных элемента:
· ускорение темпов социально-экономического развития региона за счет дополнительных инвестиций в объекты инфраструктуры, привлекаемых из внебюджетных источников, а также за счет повышения качества услуг публичного сектора;
· экономия бюджетных средств в краткосрочном периоде за счет распределения финансирования на более длительный период;
· повышение эффективности использования бюджетных средств за счет привлечения частного сектора.
С точки зрения государственного регулирования экономики ГЧП направлено на привлечение организаций частного сектора к реализации ресурсо- и капиталоемких инфраструктурных проектов, а также на обеспечение развития производственной деятельности в широком спектре отраслей экономики и, в конечном счете,– повышение уровня жизни населения.
Формы ГЧП
Государственно-частное партнерство включает множество форм, которые имеют различные наименования и используются в широком спектре инфраструктурных отраслей и инвестиционных сделок.
В частности, на рис. редставлены основные направления классификации форм ГЧП.
Модели ГЧП
Существует ряд моделей ГЧП, благодаря которым становится возможным разделение сфер ответственности и принятия рисков государственным и частным секторами в проектах ГЧП. Обычно используют следующие модели для описания типичных соглашений партнерства:
«Приобретение – строительство – эксплуатация» (BBO – Buy – Build - Operate)
:
Передача государственного имущества частной и квазигосударственной структуре на условиях контракта, согласно которому имущество должно быть модернизировано и эксплуатироваться определенный период времени. Государственный контроль осуществляется на протяжении действия контракта о передаче имущества.
«Строительство - владение - эксплуатация» (BOO - Build – Own – Operate):
Частный сектор финансирует, строит, владеет и эксплуатирует сооружение или оказывает услугу на основе пожизненного владения или аренды. Государственные ограничения устанавливаются в оригинальном соглашении и посредством функционирования постоянного регулирующего органа.
«Строительство - владение – эксплуатация - передача» (BOOT - Build – Own –Operate – Transfer):
Структура частного сектора получает франшизу на финансирование, формирование, построение и эксплуатацию сооружения (а также на взимание платы за использование) на определенный период, по истечении которого право собственности возвращается государству.
«Строительство – эксплуатация – передача» (BOT – Build – Operate - Transfer):
Частный сектор проектирует, финансирует и строит новое сооружение на основе долгосрочного концессионного соглашения и эксплуатирует его в период действия этого соглашения. По истечении срока действия соглашения право собственности возвращается государственному сектору, если это право еще не перешло по причине завершения проекта. Фактически, такая форма охватывает модели BOOT и BLOT с единственным отличием - по форме собственности объекта.
Специфика ГЧП и его функции
ГЧП не является приватизацией. При ГЧП ответственность за производство и предоставление общественных услуг закрепляется за государственным сектором, а при приватизации ответственность переходит частному сектору (государство может сохранить регуляторный контроль цен).
При ГЧП не происходит изменения формы собственности, но за государственным сектором сохраняется ответственность и подотчетность.
ГЧП отличается также от системы государственных закупок. Закупка государственным сектором предполагает приобретение, лизинг, аренду товаров или услуг государством, региональными или местными властями. Закупки применяются для приобретения простых товаров или необходимых услуг, а также для использования возможности выбрать из множества поставщиков наиболее эффективного для экономии расходов.
ГЧП представляет собой нечто более долгосрочное, затратное и сложное с точки зрения финансовых механизмов. Часто ГЧП получает право эксплуатации по истечении срока контракта, право взимания платы с потребителей и определения ключевых сфер ответственности, например, проектирование, строительство, финансирование, техническая и коммерческая эксплуатация, обслуживание и т.д.
Тем не менее ГЧП связано с традиционной системой государственных и муниципальных закупок в том смысле, что поставщики в рамках ГЧП отбираются на основе регламентированных процедур проведения государственных закупок.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) основывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора. Его ключевыми особенностями являются:
a) Долгосрочность обеспечения и предоставления услуг (иногда сроком до 30 лет);
b) Передача рисков частному сектору;
c) Многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами.
Выгоды от ГЧП
Оптимальная цена: Решение правительства о налаживании ГЧП зачастую основывается на анализе, помогающем понять, что подход, строящийся на ГЧП, дает большую отдачу для общества, благодаря, в частности:
a) снижению расходов;
b) повышению уровня обслуживания;
c) снижению рисков.
Доступ к капиталу: ГЧП открывает правительству доступ к альтернативным частным источникам капитала, позволяя реализовать важные и срочные проекты, которые в другом случае вряд ли были бы возможны.
Уверенность в результатах:
Уверенность в результатах возрастает с точки зрения как "своевременности" осуществления проектов (частный партнер крайне заинтересован завершить проект как можно скорее с тем, чтобы снизить свои издержки и начать получать оплату), так и "соблюдения сметы" проектов (график платежей согласовывается до начала строительства, что служит для общества защитой от перерасхода средств).
Забалансовое заимствование средств: Долговые обязательства, не отражающиеся в балансе, именуются "забалансовым финансированием". Забалансовое финансирование позволяет стране занимать средства, не изменяя показатели своей задолженности.
Инновации: Слияние мотивации и навыков государственного и частного секторов, а также заключение контрактов на конкурсной основе расширяют возможности для использования новаторских подходов к осуществлению государственных инфраструктурных проектов на основе ГЧП.
Несмотря на то, что проекты ГЧП извлекают прибыль, они также встречаются созначительными вызовами. Существует угроза, что поспешная передача активов частному партнеру без проведения государственным сектором тщательного исследования может привести к риску потери жизненно важных услуг для населения в целом. В действительности, правительствам следует придерживаться принципа осторожности при вступлении в тот или иной проект, так как без предварительного изучения ситуации, того, что уже сделано, а что еще нет, существует вероятность повторить ошибки, допущенные ранее в других странах.
Зарубежный опыт ГЧП
Развитие ГЧП в странах проходит определенные этапы
Как видно из нижеприведенной таблицы, наблюдается тенденция прохождения странами определенных этапов, прежде чем программы ГЧП станут эксплуатироваться в полной мере. Большинство стран находится на первом этапе, когда количество реальных проектов еще мало. Только на третьем этапе, на котором находятся немногие страны, программы становятся значимыми. На этом этапе в странах развиваются необходимые институты, например, структуры управления ГЧП, рынки капитала, а также технологии и «ноу-хау» принятия решений, наконец, может уделяться достаточное внимание реализации более сложных проектов и финансовых схем.
Вопросы привлечения частного капитала к инвестированию социальных и инфраструктурных проектов, традиционно финансирующихся из государственного бюджета, находятся в центре внимания практиков и исследователей большинства развитых стран мира. Тема имеет давнюю историю. Во Франции и Великобритании возникновение концессионных взаимоотношений относят к 16 веку (во Франции, например, считается, что первая концессия была предоставлена в 1554 году инженеру Адаму де Крапону на сооружение и эксплуатацию канала). Широкое распространение в Европе и США подобная форма сотрудничества получила в XIX веке, а в 80-х- 90-х годах ХХ века вопросы привлечения бизнеса к реализации проектов, традиционно относящихся к ведению государства, снова привлекли к себе внимание во всем мире. Сейчас в одной только Великобритании стоимость объектов, сооруженных за счет привлеченного государством частного капитала в течение последних десяти лет, превысила 24 млрд. фунтов стерлингов. При реализации государственных проектов, к участию в которых привлекается частный бизнес, стороны вступают в партнерские отношения, которые принято называть партнерством между государством и частным бизнесом (Public-Private Partnership- РРР).
В большинстве случаев инициатива установления партнерства с частным бизнесом исходит от государства и вызывается неспособностью государства обеспечить необходимые объемы, концентрацию и эффективное использование финансовых ресурсов в целях поддержания и инновационного развития инфраструктуры всех типов, в то время как частный бизнес имеет большие свободные денежные ресурсы, по природе своей более эффективен и при надлежащем контроле способен лучше решать эти задачи.
В мировой практике применяются различные формы реализации партнерства между государством и частным бизнесом. Наиболее популярным из них по признанию большинства специалистов, является концессия
Концессии в чистом виде наиболее распространены в странах, где партнерство между государством и частным бизнесом основано на разработанной законодательной базе. К таким странам прежде всего, нужно причислить Францию, концессионное законодательство которой является одним из самых разработанных в мире и состоит из сложной системы правовых норм, содержащихся в самых разнообразных нормативных актах государственного и местного уровней, и в которой имеется богатая судебная практика. К странам с неразвитой законодательной базой партнерства между государством и частным бизнесом относятся США, где практически отсутствует специальное законодательство о концессиях на федеральном уровне. Некоторые конкретные требования к концессионерам устанавливаются нормативными актами штатов и местных органов власти, но в основном взаимоотношения между государством и частным бизнесом регулируются общими гражданско-правовыми нормами, что вызывает большое множество форм реализации партнерства, которые могут быть отнесены к концессиям. Ниже представлены некоторые формы организации партнерства между государством и частным капиталом в США, применяющиеся в сфере развития инфраструктуры.
· Передача в долгосрочную аренду объектов инфраструктуры, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Сдача в аренду имеет целью привлечь частные инвестиции к модернизации, обеспечить более эффективную эксплуатацию объекта инфраструктуры и должна быть в обязательном порядке обоснована инвестированием средств в развитие объекта. Аренда широко используется в секторе коммунальной инфраструктуры: водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод.
· Обратный лизинг.
В соответствии с данной схемой застройщик строит и вводит в эксплуатацию объект, который потом передает в лизинг государству (муниципалитету). Лизинговые платежи в течение установленного срока должны покрыть стоимость объекта и принести прибыль, норма которой устанавливается в контракте. По существу, эта схема представляет собой `покупку в рассрочку`, за исключением того, что, по мере осуществления выплат лизинговых платежей, в собственность государства (муниципалитета) поступает часть объекта, пропорциональная промежуточной сумме выплат.
ü Передача объекта во владение с обязанностью предоставления услуг.
При реализации этой схемы объект инфраструктуры передается во владение частному лицу. Передача объекта во владение обязательно обусловливается обязанностью предоставлять определенный спектр услуг. В США такая схема наиболее часто используется применительно к предприятиям по переработке и транспортировке отходов, объектам спасательных служб.
ü Продажа с последующей арендой.
Данная схема основана на том, что государство (муниципалитет) продает объект инфраструктуры частной компании и немедленно после продажи берет его в аренду. Таким образом, государство получает возможность выручить финансовые средства для инвестиций, к тому же обе стороны получают различные льготы (в том числе налоговые) в соответствии с законодательством США.
Следует отметить, что некоторые из вышеуказанных схем применяются только в США и Канаде. В Европе аналогичные формы партнерства могут иметь свои особенности и другие названия.
Примеры успешных ГЧП-проектов, реализованных в мире.
| Правительства должны обращать
внимание на сектора экономики, где
проекты ГЧП особенно успешны:
Великобритания
: школы, госпитали,
тюрьмы, оборонные объекты и дороги.
Канада:
энергетика, транспорт, защита
окружающей среды, водные ресурсы,
канализация, рекреационные объекты,
информационные технологии,
здравоохранение, образование.
Греция:
транспортные проекты - аэропорт и
дороги.
Ирландия:
дороги и городские транспортные
системы.
Австралия:
транспорт и системы
жизнеобеспечения городов.
Нидерланды:
общественное жилье и системы
жизнеобеспечения городов.
Испания:
платные дороги и системы
жизнеобеспечения городов.
США:
проекты, объединяющие
природоохранную деятельность,
коммерческие интересы и жизнеобеспечение
сельских населенных пунктов.
| Модель, с которой можно начинать
Одной из моделей, которую можно применить для развития ГЧП, является
реализация проектов по восстановлению и ремонту транспортных/городских систем.
Согласно такой схеме правительство может использовать такие объекты, как
транспортные узлы коммуникаций, например железнодорожные станции, и
позволить частному сектору извлекать прибыль из недоиспользованных площадок за
счет строительства магазинов, офисов и центров отдыха. То есть частный сектор
берет на себя ответственность по восстановлению объекта и по дальнейшей его
эксплуатации. Такие методы применялись в преобразовании малых городов в
Испании и США, при модернизации и реконструкции устаревших железнодорожных
станций с дальнейшей их ориентацией на транзитные перевозки.
|
1.5.1.
Канада. Энергетика. Пример проекта п утилизации отходов.
Город Ванкувер провинции Британская Колумбия в Канаде принял решение о совместном соглашении с частным сектором о модернизации захоронения промышленных отходов (включая утилизацию метана и углекислого газа, оказывающих серьезное воздействие на глобальное изменение климата) для использования в коммерческих целях.
В рамках созданной структуры ГЧП сторона, представляющая частный сектор, взяла на себя работу по проектированию, финансированию и строительству теплоэлектростанции. Она использует газ, получаемый из органических отходов, в качестве альтернативного источника энергии, продаваемой частным партнером для местных промышленных целей. Высвобождающееся в процессе производства электроэнергии тепло, преобразуемое затем в горячую воду, продается частным партнером большому тепличному комплексу с целью отопления. Частная компания и город (городская администрация) участвуют в доходах от продажи электричества и тепловой энергии.
Основные участники. Городская администрация Ванкувера является государственным партнером проекта. Городу принадлежит место захоронения отходов, он также осуществляет управление свалкой, которая расположена на земле, находящейся в собственности города. Частное партнерство проекта обеспечивается компанией по производству электроэнергии, которая учреждена как собственное дочернее предприятие, осуществляющее разработку, финансирование, строительство и управление проектами комбинированного производства тепловой и электрической энергии, а также специализирующееся на продаже электричества и тепла.
Компания BC Hydro, British Columbia Crown Corporation, являясь подотчетной Министерству энергетики и природных ресурсов Канады, является покупателем и дистрибьютором электричества, производимого посредством комбинированного производства тепловой и электрической энергии. Еще одним частным партнером проекта является агропромышленный сектор, покупающий горячую воду, получаемую в процессе производства электроэнергии, и использующий ее при тепличном производстве.
Выбор партнеров. В 2001 г. город объявил конкурс на поиск партнера по финансированию, разработке, строительству, управлению и эффективному использованию (с точки зрения прибыльности) проекта комбинированного производства электрической и тепловой энергии. Несмотря на то, что город уже принял план строительства энергосистем, было принято решение провести конкурс среди частных компаний с целью познакомиться и оценить более широкий спектр проектных концепций, а также максимизировать экономические, экологические и социальные выгоды для города. На конкурс было представлено пять предложений от частных компаний, каждое из которых опиралось на совершенно разные подходы утилизации и захоронения отходов. Заявки, принятые к рассмотрению, содержали предложения по использованию газа с целью высушивания отходов морских раковин для получения удобрения, повышения качества газа для дальнейшей транспортировки по трубопроводу, а также для прямого использования при производстве цемента после процесса очистки газа от примесей.
В результате обстоятельной и структурированной оценки заявок и переговорного процесса в феврале 2002 года на основе самой высоко оцененной заявки был подписан и утвержден городским советом контракт ГЧП сроком на 20 лет.
Согласно утвержденной структуре проекта ГЧП, город продолжает осуществлять управление захоронением отходов (мусорной свалкой). Строительство 2,9 км. трубопровода было осуществлено частной стороной проекта с целью сбора и передачи газа с места захоронения отходов близлежащему аграрному комплексу посредством строительства между ними электростанции по комбинированному производству электрической и тепловой энергии.
Частная компания, выбранная городом на основании конкурсного отбора, осуществила разработку проекта, финансирование и строительство электростанции по комбинированному производству электрической и тепловой энергии, которая в качестве сырья использует газ из органических отходов для производства электроэнергии (7.4 МВт в год), которая поставляется от 4 до 5 тыс. жилых домов.
Продажу электроэнергии для коммунальных нужд осуществляет компания BC Hydro – частный партнер проекта. Строительство электростанции было завершено в сентябре 2003 года, в ноябре того же года объект был полностью сдан и начал работать с полной нагрузкой. (Начальная нагрузка составляла 5.55 МВт в год и увеличилась доо 7.4 МВт в год после введения в эксплуатацию четвертого генератора в конце 2004 г.).
Высвобождающееся в процессе производства электроэнергии вторичное тепло, преобразуемое затем в горячую воду, продается частным партнером большому тепличному комплексу (32 акра) по выращиванию томатов с целью отопления. Использование газов из органических отходов подобным образом в большей степени, нежели их переработка посредством сжигания, способствует сокращению выбросов углекислого газа в атмосферу, и может быть приравнено в количественном выражении к удалению 6000 машин с дорог и магистралей Канады.
Распределение рисков. Город Ванкувер в лице городской администрации не обеспечивает никаких выплат частным партнерам, участвующим в проекте, но гарантирует поставку газов из органических отходов в течение 20 лет согласно контракту. Город тем самым принимает риск ограничения поставок в рамках проекта, но в то же время минимизирует этот риск посредством сохранения ответственности по управлению системой сбора газа.
Общий объем инвестиций в проект со стороны частных партнеров составил около 10 млн. долларов. Со стороны частных партнеров проекта было подписано соглашение о приобретении электроэнергии с компанией BC Hydro и двадцатилетнее соглашение о продаже тепловой энергии с владельцем тепличного комплекса. Доходы от продажи электроэнергии отходят частному партнеру за вычетом 10% выплат городу. Текущие эксплуатационные расходы города по добыче и производству газов из органических отходов составляют около 250,000 долларов в год, а выплаты, получаемые от продажи частным партнером электроэнергии и горячей воды, составляют около 400,000 долларов в год.
ПРЕИМУЩЕСТВА
Частный сектор располагает знаниями и технологиями, часто недостающими государственному сектору, для организации переработки отходов в энергию на коммерческой основе. Социально-экономические преимущества a) Проект будет способствовать созданию дополнительных рабочих мест (около 300). b) Ванкувер будет получать доход до 300,000 долларов в год от реализации проекта, что позволит возместить текущие эксплуатационные расходы. c) Проект ГЧП преобразовал дорогостоящую программу по защите окружающей среды в более эффективную программу и создал дополнительный источник дохода для города.
Преимущества для окружающей среды a) Проект способствует сокращению выброса парникового газа приблизительно на 200,000 тонн в год, что соответствует выбросам углекислого газа приблизительно от 40,000 автомобилей. b) Проект способствует добычи около 500,000 ГДж энергии в год, что соответствует потребностям в электроэнергии от 3,000 до 4,000 домохозяйств. c) Проект будет способствовать сокращению ежегодных объемов использования природного газа компании CanAgro почти на 20 %.
Эффективность. Проект ГЧП является моделью эффективного использования в коммерческих целях таких продуктов процесса естественного разложения органических отходов, как метан, одновременно обеспечивая экономические и экологические выгоды для общества. Возможность применения модели в других странах
Израиль Проект магистрали
Автомагистраль № 6, известная также как трансизраильская автомагистраль, протяженностью 300 км проходит по восточной части Израиля от Беэр-Шевы до Галилеи на севере. Центральный участок шоссе, названный в честь Ицхака Рабина, простирается на 86 км (от Хадера до Гедера), соединяя северные и южные регионы страны. Данный участок дороги был построен компанией Дерек Эретц Групп (Derech Eretz Group) и оборудован современной электронной системой оплаты проезда.
Автомагистраль № 6 является главной автомагистралью, соединяющей центральный, северный и южный регионы страны, и служит альтернативой существующим автодорогам № 4 (Geha Road) и № 2 (the Coastal Road). Автомагистраль № 6 также представляет собой центральную развилку, «разгружающую» интенсивное движение автотранспорта в центральном регионе страны и обеспечивающую минимальное загрязнение в районе Тель- Авива.
Проект строительства автомагистрали № 6 является самым крупным проектом по развитию дорожной инфраструктуры в истории государства, его общая стоимость составляет 1.3 млрд. долларов.
Основные участники
Частный сектор представлен компанией Дерек Эретц Групп (Derech Eretz Group), заключившей договор с государством на строительство и полное управление участком дороги. Субподрядчиками проекта со стороны частного сектора выступают: Africa-Israel, CHIC-Canadian Highways и Housing and Construction Limited. Такие фирмы частного сектора, как Raytheon и Transdyn, обеспечивают оснащение электронных пропускных систем и управление ими. Объединение двух компаний обеспечило интеграцию системы управления движением Transdyn и автоматизированной системы оплаты проезда Raytheon, сформировав которая является не только технологическим прорывом в этой области, но также и инновационной инициативой государственно-частного партнерства.
По завершению строительства автомагистраль будет располагать 14 транспортными развязками, 94 мостами и 50 отводными каналами. Также автомагистраль будет оснащена двумя дополнительными 500-метровыми тоннелями в районе Хадида. В проект автомагистрали будут интегрированы 100 км подсобных проселочных дорог и 44 км объездных дорог.
Автомагистраль располагает центром контроля и управления, который находится в районе развязки города Начшоним. В проекте будут заняты 1.700 производственных и около 10.000 вспомогательных рабочих.
Стоимость платных услуг
Ценовая схема для автомагистрали № 6 исходит из числа сегментов маршрута, прошедших водителем за одну поездку. Каждый сегмент определяется интервалом пути между двумя развилками, и по состоянию на март 2010 г., стоимость проезда по трем сегментам дороги составила 17.40 новых израильских шекеля, за четыре сегмента - 21.94 и за пять или более сегментов - 24.84. Стоимость проезда по автомагистрали дифференцирована в зависимости от типа транспортного средства и различается для водителей мотоциклов и грузовиков. Указанные цены распространяются на водителей, зарегистрированных в системе автомагистрали № 6 и установивших специальный транспондер (датчик учета транспортного средства) до того, как воспользоваться услугами платной автомагистрали. В случае если транспортное средство не оснащено транспондером, его идентификация осуществляется путем сканирования номерного знака. Если номерной знак не входит в базу данных системы автомагистрали, счет за пользование услугами автомагистрали высылается на имя владельца транспортного средства, находящегося в базе данных Министерства транспорта Израиля. Стоимость услуг платной автомагистрали для таких пользователей на 40-80 процентов выше, чем для зарегистрированных пользователей, имеющих транспондеры.
Финансирование автомагистрали Заемный капитал
Договор о строительстве автомагистрали № 6 является одним из крупнейших и вторым по масштабам проектом финансового соглашения, заключенного в Израиле. Договор, опирающийся на модель СЭП (строительство-эксплуатация-передача), был заключен в октябре 1999 года и предполагал 90% заемных и 10% собственных средств. Строительство автомагистрали было завершено менее чем за пять лет. В мае 2004 года объект был сдан и открыт для использования. Заемные средства предоставлены банком Hapoalim в виде синдицированного заема в новых израильских шекелях, эквивалентного 850 млн. долларов США, и Tyco Group в виде векселей на сумму 250 млн. долларов США. Синдицированный заем в новых израильских шекелях состоит из двух траншей, включающий 6.5% годовых на период 28 лет, и погашения 29% основного займа после 20-21 года. Синдицированный заем был осуществлен национальными банками и Пенсионным фондом Израиля. Программа выпуска евронот обусловлена рейтингом BBB Standard & Poor’s. Перед заключением сделки должна быть произведена корректировка фиксированной стоимости в связи с возможными неблагоприятными условиями современного рынка. Срок предоставления займа составляет 28 лет.
Доля собственных средств
10% собственных средств, предоставленных спонсорами проекта, с учетом текущей себестоимости строительства были внесены при заключении сделки в размере 120 млн. долларов промежуточного краткосрочного заема компании Дерек Эретц в виде спонсорских аккредитивов. Доход от аккредитивов был использован для оплаты промежуточного заема по завершению этапа строительства. В результате соблюдения разнообразных требований и 10-летнего периода ограничений, накладываемых на дивиденды, собственный капитал компаний, участвующих в проекте, был полностью возвращен. Кроме того, участники проекта приняли на себя обязательства по поддержке компании Дерек Эретц в рамках концессионного соглашения.
ПРЕИМУЩЕСТВА Добавочная стоимость и ответственность частного сектора
В марте 2006 года доходы компании Дерек Эретц составили 89 млн. новых израильских шекелей, число зарегистрированных пользователей платной автомагистрали составило 500 000, число индивидуальных пользователей услугами автомагистрали достигло 1.36 млн. человек, число пользователей рейсовых маршрутов увеличилось до 21 млн. человек,
| 
