Проблемы и перспективы

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделение народа управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее, именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых преобразований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. При трехуровневой бюджетной системе для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса .

Основные принципы бюджетного федерализма:

1. Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов).

2. Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления.

3. Соответствие финансовых ресурсов органов власти и выполняемых ими функций (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов).

4. Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставление финансовой помощи.

5. Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Конкретные воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой.

Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее, основы их формирования уже заложены, и в развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем.

С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой систем . Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же время субъекты Федерации не ограничены в своих правах вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действуют три системы налогообложения, однако не предусматривается полное отделение бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены специальные федеральные фонды регионального развития.

Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма существуют. Тем не менее, реальная его роль значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе "экономика - государство - экономика", где государство само по себе является целой системой субъектов.

Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества. При этом, чем оно получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание , которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики).

Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы.

Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным. Горизонтальное выравнивание - это пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы,

Система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому субъекту гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Это породило ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых "нуждающихся" регионов, вторая - в адрес "особо нуждающихся". "Нуждающимся" считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, "особо нуждающимся" - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

Очевиден тот факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах.

Тем не менее, само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности, выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.

Значимость бюджетного федерализма обусловлена особенностями государственного устройства России, ее развитием в условиях рыночного механизма, наличием различных типов субъектов РФ и сложными взаимосвязями федерального центра с регионами. Принцип федерализма проявляется в различных сферах финансовой деятельности государства, но именно в бюджетной сфере он выражается в качестве совокупности всех составляющих данный принцип элементов. Федерализм как основа конституционного строя России, находя свое концентрированное выражение в бюджетной деятельности государства и в силу особого, важного значения государственного бюджета, существенно влияет на все финансовые отношения.

Принцип федерализма в бюджетном праве представляет собой преломление в бюджетной сфере государственного устройства Российской Федерации, установленного Конституцией РФ и получившего развитие в федеральных конституционных и текущих законах, а также конституциях (уставах) и законах субъектов РФ.

Принцип федерализма в бюджетном праве существенно влияет на бюджетную деятельность муниципальных образований, что обусловлено порядком разграничения доходов и расходов государственных и муниципальных бюджетов, наличием собственной бюджетной компетенции у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также отнесением Конституцией РФ установления общих принципов организации местного самоуправления к предмету совместного ведения России и субъектов РФ.

Муниципальные образования действуют в рамках единой общегосударственной финансовой политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства. В условиях федеративного государственного устройства муниципальные образования осуществляют бюджетную деятельность самостоятельно, с учетом разграничения бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Одним из основных направлений действия принципа бюджетного федерализма является правотворчество в сфере бюджетной деятельности государства. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления наделяет Россию компетенцией по правовому регулированию тех сфер бюджетной деятельности, которые относятся к ее исключительному ведению или к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Бюджетный федерализм обусловил разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов относительно местных бюджетов. Российская Федерация вправе принимать рамочные законы, определять общие принципы и подходы к бюджетной деятельности муниципальных образований, устанавливать пределы бюджетно-правового регулирования. Правовую конкретизацию с учетом местных особенностей муниципальная бюджетная деятельность должна получать в финансово-правовых актах субъектов РФ.

Таким образом, принцип федерализма в бюджетном праве носит комплексный, многогранный характер. Комплексное содержание принципа федерализма в бюджетном праве пронизывает все его институты, определяет сущность складывающихся бюджетных правоотношений и гарантирует Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям установленный законодательством бюджетно-правовой статус. Являясь общеотраслевым исходным началом финансового права и имея конституционное установление, бюджетный федерализм служит ориентиром для всех нормативно-правовых актов, которые регулируют различные аспекты бюджетной деятельности государства.

Согласно Конституции страны Россия является федеративным государством. Субъектами Российской Федерации являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа, автономная область, города Москва и Санкт-Петербург. Согласно Конституции РФ должны быть разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов Федерации, в том числе в области бюджета.

Бюджетный федерализм – это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами – основной принцип федерализма, предусмотренный в ст. 11 Конституции Российской Федерации, федеративных и иных (двусторонних) договорах между Российской Федерацией и ее субъектами. Правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов России является заключенный между ними федеративный договор и иные (двусторонние) договоры. В гл. 3 Конституции Российской Федерации перечислены все субъекты Российской Федерации: 21 республика, 9 краев, 47 областей, в том числе одна автономная область, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 4 автономных округа. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики, статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом субъекта РФ.

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся:

федеральная государственная собственность и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

установление правовых основ единого рынка;

финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы;

федеральные фонды регионального развития;

внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; внешнеэкономические отношения РФ;

оборона и безопасность. Важную роль в бюджетной системе России играет местное самоуправление.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Одним из недостатков в реализации федерализма наблюдается несоответствие законов и решений субъектов РФ нормам федерального законодательства, несоблюдение федеральных законов в ряде регионов. В целях укрепления исполнительной вертикали, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и улучшения контроля за исполнением федеральных законов в России создано 8 федеральных округов. Каждый из них возглавляет полномочный представитель Президента Российской Федерации. Бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса, при формировании бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Он основывается на следующих основных принципах:

законодательном разграничении полномочий между органами власти всех уровней по формированию доходов и расходов бюджетов;

обеспечении органов власти соответствующего уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему.

Этот принцип предполагает самостоятельность бюджетного процесса, в том числе в определении использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органом власти; - организации межбюджетных отношений в рамках бюджетной системы РФ. Бюджетнaя система РФ представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ (областных, окружных, республиканских, краевых), местных бюджетов (городских, районных, сельских, поселковых) и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Т.е., бюджетная система состоит из трех уровней:

уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

уровень – бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

уровень – местные бюджеты.

Цели бюджетов каждого уровня закрепляются расходными полномочиями и по основным направлениям выглядят следующим образом: федеральный бюджет финансирует государственные расходы по выполнению Россией своих федеральных функций, как то: содержание вооруженных сил и органов правопорядка, международная деятельность и обслуживание государственного долга, финансовая поддержка бюджетов иных уровней, социальное обслуживание общества (здравоохранение, образование, социальная политика, фундаментальная наука, культура, искусство и т.д.); бюджет субъекта РФ финансирует расходы по выполнению своих управленческих функций, социально-экономическому развитию региона (поддержка предприятий промышленности, энергетики и строительства, сельского хозяйства и рыболовства, образование, социальная политика и другое); местные бюджеты финансируют расходы по регулированию размещения производительных сил на территории, созданию местной социально- производственной инфраструктуры, социальные программы поддержки населения (ЖКХ, благоустройство территории, содержание учреждений здравоохранения, образования культуры и других). Основным методом бюджетного регулирования является установление твердо закрепленных и регулирующих доходов. Из всех аспектов бюджетных отношений межбюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами относятся к числу наименее законодательно урегулированных. Анализ межбюджетных потоков показывает, что основная доля финансовых средств из федерального бюджета проходит через бюджет субъекта федерации транзитом до своего конечного назначения – местных бюджетов. Субъекты Федерации передают местным органам власти почти 70% полученных из федерального бюджета средств, и процесс передачи этих средств остается на сегодняшний день непрозрачным и субъективным. Повсеместной практикой стало использование дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты. Конкретные нормативы по эти налогам, также как и объемы трансфертов, являются результатом согласований между представителями местной и региональной администрации.

Выделяются следующие проблемы межбюджетных отношений:

недостаточная децентрализация управления общественными финансами, чрезвычайно высокая доля связанных (т.е. определяемых вышестоящими органами власти) доходов и расходов в бюджетах субъектов РФ и местных органов власти;

возрастающее стремление федерального центра укреплять вертикаль власти, приводящее к усилению контроля не столько за территориальными органами федеральных ведомств, сколько за органами власти субъектов РФ и местного самоуправления;

сохранение неформализованных каналов передачи финансовой помощи;

не жесткость бюджетных ограничений;

нерешенность проблемы не финансируемых федеральных и региональных мандатов;

нечеткое разграничение расходных полномочий между уровнями власти;

неадекватное расходным полномочиям разграничение доходных источников;

несоответствие предусмотренного законодательством количества уровней бюджетной системы фактически сложившимся уровням публичной власти;

недостатки законодательной базы общественных финансов.

Понятие бюджетного федерализма

В связи с параллельным формированием новой модели федеративных отношений и новой модели бюджетно-налоговых отношений особое значение приобрел бюджетный федерализм .

Под бюджетным федерализмом понимаются межбюджетные отношения и механизм их взаимного регулирования федеральными и региональными уровнями государственной власти.

Содержание бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм как один из инструментов осуществления региональной и межрегиональной экономической политики предназначен решать ряд важных задач. Прежде всего, с помощью бюджетного федерализма обеспечивается рациональный и дифференцированный подход к распределению бюджетных средств между федеральным центром и субъектами Федерации.

Должны при этом учитываться региональные особенности (ресурсы, экономический потенциал, демографические характеристики, условия жизнедеятельности населения, возможности эффективного развития рыночных механизмов и т. д.).

Роль бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм призван создавать условия для стабилизации и роста экономики регионов, ее структурной и институциональной перестройки, развития приоритетных отраслей специализации, регулировать формирование доходов бюджетов разных уровней в соответствии с расходами на цели и задачи, законодательно закрепленные за каждым уровнем власти. Бюджетный федерализм помогает перераспределять финансовые средства в соответствии с законодательно закрепленными принципами реализации региональной политики.

Межбюджетные отношения, основанные на бюджетном федерализме , отражают сущность финансового механизма государственного регулирования территориального развития. Но косвенно они могут быть использованы для регулирования межрегиональных взаимоотношений через регулирование их доходов и расходов.

Система бюджетно-налоговых отношений способна активно содействовать устойчивому развитию экономики страны и преодолевать дезинтеграционные явления. Поэтому в региональной экономической политике важен групповой (дифференцированный) подход к формированию территориальных бюджетов, главным образом его дотационной части.

Механизм перераспределения бюджетных средств предполагает согласованную оценку необходимых расходов бюджета определенного характера и доходов, предназначенных для их финансирования.

Установлены процедуры запуска или прекращения налогового выравнивания в отношении данного региона или группы регионов. Трудности в реализации такого подхода связаны со сложностью определения действительных потребностей регионов в расходах и отсутствием надежных методов определения потенциального уровня бюджетной доходности регионов.

Реализация бюджетного федерализма не только в России , но во многих странах мира сопряжена с немалыми трудностями. Сложно определить социально-экономические потребности и возможности регионов, обеспечить справедливость в распределении и перераспределении бюджетных средств, согласовать интересы регионов между собой и с центром.

В процессе осуществления реформ нередко бюджетные регуляторы из средств экономического воздействия превращаются в средства административно-политические.

Главная задача межбюджетных отношений — двигаться к оптимуму между самостоятельностью регионов в решении социально-экономических задач и помощью центра.

Особого внимания требует разработка принципиальных положений бюджетного федерализма . В идеале должна существовать общая схема распределения налоговых поступлений в бюджеты различных уровней, установленная на основе экономического анализа регионального развития.

В настоящее время в России постепенно формируются межбюджетные отношения , которые имеют своей целью, опираясь на единую методологию, задействовать наиболее существенные объективные факторы бюджетного процесса .

Задача в том, чтобы сделать данный процесс в значительной степени автоматическим, не зависящим от субъективного влияния органов власти разных уровней, чтобы исключалась необходимость в бесконечных согласованиях показателей бюджетного регулирования.

Развитие бюджетного федерализма видится в дальнейшей децентрализации движения финансовых потоков , в повышении роли федерального и региональных бюджетов в территориальном развитии.

Используя бюджетный федерализм необходимо учитывать специфику местных бюджетов , которая определяется двумя, в определенной степени разнонаправленными факторами.

С одной стороны, механизмы формирования местных бюджетов должны обеспечивать реализацию принципа самодостаточности местного самоуправления .

С другой стороны, местные бюджеты являются составной частью единой бюджетной системы страны .

Более того, независимость местных бюджетов ограничивается повсеместной практикой определения полномочий местных органов в конституциях государств, а в ряде федераций, — основными законами их субъектов.

Таким образом, хотя местные бюджеты обособлены (обладают финансовой автономией), бюджетные полномочия местного самоуправления все же определяются государственным законодательством . Об этом, в частности, свидетельствует структура доходов местных бюджетов, складывающаяся из местных налогов, неналоговых доходов, субсидий, займов и дотаций из центрального бюджета и (в федеративных государствах) из бюджетов субъектов Федерации.

Рассмотрим равномерное распределение доходов как фактор экономического роста. Потребность наращивания объемов производства остается актуальной на протяжении длительного периода времени. Однако, проблема увеличения производства и активизации факторов...

Термин «федерализм» происходит от лат. foederatio — договор или союз. Основополагающей концепцией считается концепция федерализма, предложенная американскими федералистами А. Гамельтоном, Д. Джеем и Д.Мэдисоном, которые довели принципы разделения властей до вертикали взаимоотношения составных частей союзного государства , а также до учета гражданских прав и индивидов, закрепляя таким образом принадлежность каждого гражданина местному сообществу и государству.

Существует три основных типа государственного устройства:

• унитарное,
• федеративное,

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

• единство общегосударственных и региональных, а также местных интересов;
• сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;
• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за его сбалансированность;
• активное участие регионов в формировании и реализации бюджетной и налоговой политики государства.

Как показывает организация федеративных бюджетных систем, любая модель бюджетного федерализма опирается на три следующих важных условия:

• четкое разделение полномочий между всеми уровнями власти в зависимости от расходов;
• присвоение разным уровням власти надлежащих полномочий в целях реализации этих полномочий фискальными ресурсами;
• смягчение горизонтального и вертикального дисбаланса посредством системы бюджетных трансфертов, субсидий и субвенций в целях обеспечения определенного стандарта государственного обслуживания на всей территории страны.

Бюджетный федерализм выполняет ряд функций: бюджетообразующую, регионоукрепляющую, воспроизводственную, финансово-распределительную, социальную, стимулирующую, консолидирующую:

• бюджетообразующая функция заключается в правовом закреплении источников доходов бюджетов всех уровней и перераспределении доходов между уровнями бюджетов с учетом ресурсного потенциала территорий, а также ранее полученных средств поддержки;
• регионоукрепляющая функция предполагает горизонтальное и вертикальное выравнивание дисбаланса в регионах с помощью системы бюджетных трансфертов, государственного обслуживания на всей территории страны;
• воспроизводственная функция гарантирует обеспечение определенного уровня предоставления услуг государства во всех частях федерации независимо от различий потенциалов регионов;
• финансово-распределительная функция — обеспечивает движение от одного звена государственной бюджетной системы к другому государственных фондов денежных средств в соответствии с законодательством и основополагающими принципами федерализма;
• социальная функция предполагает участие всех уровней власти в покрытии социальных расходов, выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места жительства , к основным общественным услугам и социальным гарантиям;
• стимулирующая функция заключается в разграничении расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при стабильном налоговом и бюджетном законодательстве.

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Существуют различные классификации моделей бюджетного федерализма.

«Модель фискального федерализма» предполагает реализацию принципа распределения финансовых полномочий между центром и субъектами, основанного на главенстве федерации (Германия, Швейцария, Австрия).

«Модель бюджетно-налогового федерализма» акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территории, их экономическую самодостаточность (США , Канада).

«Модель конкурентного федерализма» предполагает, что его участники рассматриваются не как партеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории.

По степени централизации или децентрализации государственной власти и управления различают централизованную, децентрализованную, комбинированную модели (рис.5.1).

Для централизованной модели характерно разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти без соответствующего наделения каждого уровня собственными доходными источниками.

Децентрализованной модели бюджетного федерализма присущи следующие особенности: высокая степень финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов ; сведение к минимуму финансовой помощи из федерального бюджета.

Комбинированная модель стремится к сочетанию обозначенных признаков и критериев.

В России реализована комбинированная или смешанная модель бюджетного федерализма.

По разным причинам объем расходных потребностей в конкретном году может не совпадать с объемом ожидаемых доходов. Заимствования позволяют устранить это несоответствие и обеспечить бесперебойное производство бюджетных услуг.

Есть два источника местных заимствований, доступных для местных властей: государственные посредники и рынок частного капитала .

Финансовая поддержка развития регионов Российской Федерации осуществляется по двум направлениям:

а) социальному — из фондов развития на безвозвратной основе;
б) производственному — из бюджета развития страны на возвратной основе.

В настоящее время финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется через пять фондов:

• Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР);
• Фонд компенсаций (ФК);
• Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР);
• Фонд регионального развития (ФРР);
• Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ).

Фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПР) образуется в составе расходов федерального бюджета с 1994 г. и является наиболее масштабным средством федеральной помощи регионам.

Целью этого фонда является обеспечение выравнивания бюджетной обеспеченности регионов по текущим расходам. Методика распределения средств ФФПР постоянно совершенствуется, и в настоящее время размер трансферта, получаемого субъектом РФ, зависит от величины рассчитываемых по всем субъектам РФ удельных (душевых) валовых налоговых ресурсов. Они приводятся к сопоставимому виду на основе оценки налогового потенциала и нормативных расходов субъектов РФ.

Фонд компенсаций (ФК) был создан в 2001 г. Цель его создания — предоставление субъектам целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов , предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. Распределение средств фонда производится между всеми без исключения субъектами РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности пропорционально численности соответствующих категорий населения.

Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) впервые создан в 2002 г. для стимулирования приоритетных расходов и поддержки реформ в социальной сфере. Его средства должны распределяться между всеми без исключения субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных, социально значимых расходов (прежде всего на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение , социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий.

Фонд регионального развития (ФРР) — фонд финансовых ресурсов для осуществления финансирования инвестиций в региональную инфраструктуру. Основной принцип распределения средств этого фонда — конкурсный отбор инвестиционных проектов (действует с 2000 г.).

Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ) имеет целью поддержку и стимулирование бюджетных реформ. Этот фонд действует также с 2000 г. и формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития. Средства этого фонда предоставляются отобранным на конкурсной основе субъектам РФ при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

В целях повышения эффективности формирования бюджетов установлена
очередность списания денежных средств со счета бюджета и лицевых счетов получателей бюджетных средств.

При наличии на счете бюджета достаточной суммы денежных средств для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание этих средств осуществляется в порядке поступления документов на списание.

Если средств на счете бюджета недостаточно для удовлетворения всех требований, списание денежных средств осуществляется в следующей очередности:

• в первую очередь осуществляется списание по судебным актам, предусматривающим удовлетворение требований о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов , органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов;
• во вторую очередь — списание по судебным актам, предусматривающим возмещение реального ущерба в размере недофинансирования, а также возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов;
• в третью очередь осуществляется списание, предусматривающее возврат излишне уплаченных и ошибочно зачисленных доходов в бюджет;
• в четвертую очередь — осуществляется списание по платежным документам, предусматривающим финансирование расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга;
• в пятую очередь осуществляется финансирование иных расходов бюджета.